Na execução de convênios, diferenças entre o valor estimado no plano de trabalho e o preço efetivamente pago costumam gerar dúvidas e, muitas vezes, controvérsias. O Acórdão 4370/2025, da Segunda Câmara do TCU, proferido em Tomada de Contas Especial e de relatoria do Ministro Augusto Nardes, oferece um critério objetivo e pragmático: pagar acima do valor previsto no plano de trabalho, por si só, não configura superfaturamento. Para que exista dano ao erário, é indispensável demonstrar que o preço pago superou o preço de mercado vigente à época da aquisição.

Essa distinção é essencial.

O plano de trabalho traz estimativas; o mercado, por sua vez, é dinâmico e responde a variações de insumos, logística, disponibilidade e escopo técnico. Assim, a análise de superfaturamento não se encerra na planilha do convênio. Exige prova qualificada de que o valor efetivamente pago ficou acima do praticado no mercado, no momento da compra, para bens ou serviços comparáveis em qualidade, quantidade e condições de fornecimento.

Em termos probatórios, o ponto central é a referência idônea de mercado, com metodologia clara e contemporânea ao fato. Isso normalmente envolve pesquisas formais com fornecedores, consultas a bases públicas e atas de registro de preços, séries históricas, pareceres técnicos e memórias de cálculo que demonstrem comparabilidade (mesma especificação, mesma unidade de medida, mesma praça ou justificativa de frete e prazos). Quando tais elementos indicam que o preço estava alinhado ao mercado, não há superfaturamento nem dano, ainda que o valor supere a estimativa do plano. O inverso também é verdadeiro: se a evidência mostra que a contratação ultrapassou o patamar de mercado, consolida-se a materialidade do dano.

Para gestores e convenentes, a boa prática é preventiva: planejar com estimativas realistas, atualizar o estudo de preços quando houver alterações relevantes de escopo ou contexto, justificar ajustes com documentos contemporâneos e registrar as decisões de forma transparente.

Em Tomadas de Contas Especiais, a defesa técnica deve organizar a prova com foco na realidade do mercado à época da aquisição, explicando diferenças legítimas (ex.: especificações superiores, urgência, prazos de entrega, localidade, custos logísticos) e afastando comparações inadequadas.